De los planes estratégicos locales a las agendas urbanas

En este artículo, Marc Martí-Costa y Cecilia Conde del área de Gobernanza del IERMB, ponen en valor la elaboración de agendas urbanas y defienden que, si han sido bien trabajadas, su efecto debería reflejarse en los próximos presupuestos y planes de actuación municipal

03/10/2022

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) promovidos por Naciones Unidas han tenido un éxito casi inesperado en un mundo donde el multilateralismo y la solidaridad global están siendo cuestionados. La vocación global, y la diversidad y adaptabilidad de los ODS han sido las claves de su difusión más allá de los países con bajos índices de desarrollo humano. En nuestro contexto, tanto gobiernos, entidades sociales como, incluso, empresas los han abrazado como principios y objetivos hacia los cuales es necesario avanzar.

Las Agendas Urbanas han sido un mecanismo importante para aterrizar los ODS y la Declaración de Quito en los entornos urbanos. Las personas que nos dedicamos al estudio y a la mejora de las políticas urbanas, hemos visto como el gobierno central y la Generalitat de Catalunya a menudo han dejado a las entidades locales muy solas ante los retos urbanos, sin recursos ni capacidades para gestionarlos desde la proximidad. La elaboración de la Agenda Urbana Española (AUE) y la Agenda Urbana de Cataluña (AUC) han hecho explícito, por primera vez, un marco de política urbana tanto a nivel español como catalán que hay que valorar positivamente.

En el caso de la AUE, la elaboración de la Agenda ha ido acompañada de una metodología para la realización de los planes de acción local, de un sistema de indicadores y de lo que es más importante para los municipios: una convocatoria para financiarlos ligada a los fondos Next Generation. A pesar de la falta de participación de los municipios en el diseño de las convocatorias, los proyectos financiados por estos fondos se pueden convertir en motores de desarrollo de los planes de acción local. En el caso más reciente de la AUC, a pesar del largo y laborioso proceso de elaboración, hasta el momento no se ha dado un impulso claro a su implementación. Tampoco se ha hecho explícito cuál será su vínculo efectivo con la Agenda Rural de Cataluña.

Agendas Urbanas Locales
En cualquier caso, sea con o sin el apoyo de las administraciones supramunicipales, muchos ayuntamientos se han hecho suya la agenda urbana como un renovado instrumento de planificación estratégica. En la región metropolitana de Barcelona, ayuntamientos como Gavà, Sant Boi de Llobregat o Viladecans se encuentran ya en la fase de implementación de sus propias agendas; y otros como Sant Feliu de Llobregat, Terrassa, Santa Coloma de Gramenet o Mataró las acaban de aprobar. El pasado mes de julio se celebró en Barcelona el Primer Foro de las Agendas Locales, impulsado por la Diputación de Barcelona, donde se presentó el manifiesto de la Red de Agendas Urbanas Locales como un espacio de intercambio, capacitación y seguimiento de los municipios en el desarrollo de sus agendas urbanas.

Características diferenciales
De todas formas, la planificación estratégica no es un instrumento nuevo en nuestro contexto. Desde el primer plan estratégico de Barcelona en el año 1990, estos instrumentos se han ido popularizando en muchas ciudades del país como un complemento cada vez más necesario a la planificación urbanística y territorial tradicional; incorporando la participación de diferentes agentes sociales y económicos (más o menos plurales dependiendo del plan) y a partir de un diagnóstico inicial, se consensuan las líneas de acción y, a veces, proyectos para avanzar hacia objetivos compartidos. La lógica para la elaboración de las nuevas agendas urbanas es la misma: superación de la lógica estrictamente partidista y de mandatos, ir más allá de la visión urbanística de usos del suelo, promover diagnósticos y colaboración social, fijar objetivos a medio plazo a través de un plan… Ahora bien, las agendas urbanas también tienen algunas características diferenciales, de las cuales apuntamos cinco que nos parecen relevantes:

• Suponen la consolidación de una planificación estratégica centrada en múltiples retos a los que nos enfrentamos hoy en día como sociedad urbana: mejorar la accesibilidad a la vivienda, reducir emisiones y ser más resilientes al cambio climático, evitar la dispersión y el consumo de suelo, la transición energética, fomentar la movilidad sostenible y la proximidad, mejorar la eficiencia de edificios, reducir la pobreza y el riesgo de exclusión, impulsar la economía circular y la diversificación económica, promover la innovación social y digital, etc. La vieja planificación estratégica, que todavía pervive hoy, todavía está anclada en la transformación del territorio basada en grandes proyectos urbanos, bajo lógicas de competición capitalista entre territorios. La disonancia entre ambas aproximaciones es cada vez más evidente.

 

• Dan otra vuelta de tuerca a la transversalidad y a la colaboración entre los departamentos de la administración pública. La elaboración, y sobre todo el despliegue, de las agendas y planes de acción no se puede realizar de forma sectorial. La Nueva Carta de Leipzig sobre ciudades europeas sostenibles define tres dimensiones para abordar los retos urbanos: la social (ciudad justa), la ambiental (ciudad verde) y la económica (ciudad productiva). Incluso estas grandes dimensiones quedan ya obsoletas. La transición ecológica debe tener en cuenta los ejes de desigualdad social que genera y los cambios necesarios en los sistemas productivos y de trabajo. Así mismo, surgen con fuerza nuevos ámbitos como el de la digitalización o el eje de la salud. En definitiva, en un ejemplo: los departamentos de urbanismo y territorio se han quedado pequeños para definir el modelo de ciudad que promueven las agendas urbanas. La visión integrada de las agendas urbanas requiere de la colaboración continúa entre diferentes equipos profesionales y algo más de imaginación organizativa.

 

• La elaboración de agendas urbanas a diferentes niveles y escalas -internacional, estatal, autonómica, local- con lógica anidada, es también una novedad. No todas las agendas presentan las mismas notas, pero de todas se desprende una melodía similar. Hasta ahora, estábamos más acostumbrados a planificaciones estratégicas locales con poco diálogo con las administraciones supramunicipales, cada uno haciendo su pequeña guerra. Excepto en las grandes ciudades, los presupuestos municipales son demasiado escasos como para hacer intervenciones más allá de las operaciones habituales. Aún no está muy claro que la financiación europea deje de ser la única fuente para hacer acciones diferentes o más ambiciosas por parte de los municipios; pero si se comparten objetivos, una mayor diversificación de las fuentes de financiación para proyectos estratégicos tendría todo el sentido del mundo.

 

• Las agendas urbanas no son -solo- agendas municipales. Ciertamente, la existencia de una entidad local puede facilitar la elaboración e implementación, pero desde un punto de vista urbano, cuando las lógicas urbanas sobrepasan a menudo los límites administrativos, pocas veces tiene sentido circunscribirlo al ámbito municipal. Sería mucho más interesante hacer agendas urbanas a partir de conurbaciones, ámbitos comarcales o metropolitanos, según el caso y en función del nivel de interdependencias entre la población de los municipios próximos. Los límites municipales, a menudo invisibles a las dinámicas vitales de la propia población, se convierten en muros para la planificación estratégica. Podemos encontrar iniciativas que van en la dirección correcta, como el nuevo plan estratégico metropolitano “Barcelona Demà. Compromís metropolità 2030”, que ha hecho el salto a la región metropolitana; o, en una escala más pequeña, los municipios de Tiana y Montgat, que en febrero de 2022 iniciaron un proceso de trabajo mancomunado para empezar a definir una estrategia 2030 y una agenda urbana común.

 

• Si bien las agendas urbanas comparten un marco común y un diseño similar, ni el contenido -adaptado a la realidad específica y a la ambición de cada lugar- ni la metodología han sido los mismos en todos los casos. A menudo, el contenido y la metodología de la agenda urbana ha derivado directamente del trabajo por objetivos estratégicos que propone la Agenda Urbana Española. En otros casos, como en los de Barcelona Demà, Granollers o Viladecans, se ha trabajado por misiones e hitos medibles, siguiendo la metodología del plan de innovación de la Comisión Europea; como también ha hecho la ciudad de Valencia en el proceso de elaboración de su agenda. Este trabajo por misiones fomenta la priorización de retos ambiciosos y factibles que requieren de la colaboración entre diferentes agentes del territorio para ser alcanzables.

 

En general, pues, estas características diferenciales hacen que las agendas urbanas se estén consolidando como el instrumento de planificación estratégica de referencia en las diferentes esferas de gobierno. La duda que planea sobre esto es, pero, la utilidad de las agendas urbanas. Es una duda razonable. A veces tenemos una inflación de estrategias en las cuales ya no sabemos qué es aquello realmente estratégico, ni si el final de mandato supondrá un freno al desarrollo de estos planes. O bien si se producirán nuevos acontecimientos en el contexto internacional que harán necesaria su redefinición radical.

Pero si has llegado hasta aquí, seguramente estarás de acuerdo en que dedicar recursos a saber dónde estás, cómo estás y hacia dónde quieres ir, con quién y de qué manera, tiene bastante valor a la hora de tomar decisiones. Sobre todo, si lo haces teniendo en cuenta miradas y voces diferentes y considerando cómo evoluciona el resto del mundo. Si han estado bien trabajadas, con un trabajo técnico cuidadoso, acompañado de participación y consenso, el efecto de las agendas urbanas se tendría que reflejar en los próximos presupuestos y planes de actuación municipal. Tendrían que ser generadoras de nuevas ideas y proyectos para ser financiados en el momento y con las fuentes que sea posible. Las administraciones supramunicipales tendrían que priorizar el apoyo de las actuaciones incluidas en estos planes de acción. Y los municipios tendrían que habilitar los mecanismos de colaboración y de innovación para facilitar que todo el mundo pueda ser protagonista en su despliegue.