Discutint sobre el control de lloguers
En aquest article, Jordi Bosch Meda, director de l'Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona, situa els criteris que ha d'incloure la discussió tècnica sobre el control dels lloguers per afavorir un debat que s'allunyi de la càrrega ideològica i camini cap al consens
11/12/2022
En la darrera dècada, el preu de l’habitatge de lloguer ha experimentat un fort increment a Europa, molt per sobre dels ingressos de la població, fet que ha provocat una greu crisi de solvència i assequibilitat en aquest segment del mercat, sobretot en les principals metròpolis del continent.
Davant aquesta problemàtica creixent, el debat sobre la idoneïtat de les regulacions del preu del lloguer (rent control) ha anat guanyant progressivament pes en l’àmbit acadèmic i polític i, fins i tot, ha estat recuperat en determinades ciutats com, per exemple, Berlín (implementat en 2015), París (introduït en 2015 i, després de la seva anul·lació en 2017, novament en 2019), i, a Catalunya, en els municipis declarats com àrees de mercat tens (amb la Llei 11/2020, vigent de setembre de 2020 fins a març de 2022). Així mateix, és un dels aspectes més controvertits de la Llei estatal d’habitatge actualment en tràmit parlamentari.
Tipus de control de lloguers
La pràctica totalitat dels països ha aprovat regulacions de control de lloguers en algun moment de la seva història, sempre en etapes fortament inflacionistes, en general, en situacions de greus crisis econòmiques i socials, durant conflictes bèl·lics o en contexts de postguerra. Ara bé, les particularitats d’aquestes normes han anat variant significativament amb el pas del temps.
L’anomenada primera generació de controls de lloguers, típica de la primera meitat del segle XX, es caracteritzava per la impossibilitat de cap mena d’increment de la renda un cop entrava en vigor la mesura. Aquesta congelació del lloguer solia anar acompanyada d’altres disposicions que protegien encara més el llogater com, per exemple, una durada indefinida del contracte, per la qual cosa la diferència entre el preu de la renda congelada i la de mercat s’anava eixamplant amb el pas del temps. En canvi, les mesures de segona generació i tercera generació, entre les quals s’emmarcarien les iniciatives més recents, permeten un cert augment de la renda durant la vigència del contracte o amb motiu de la signatura d’un de nou (les legislacions d’arrendaments urbans fa dècades que no contemplen el dret de pròrroga forçosa en els nous contractes).
Aquestes diferències entre tipus de controls són degudes al diferent moment històric en el qual es van desenvolupar. Fins ben entrada la segona meitat del segle XX, l’habitatge de lloguer o l’habitació rellogada eren les formes residencials majoritàries de les llars europees. Era l’única possibilitat d’accés a l’habitatge de les classes treballadores, mentre que la propietat, amb un pes molt reduït, era quelcom reservat per als segments més benestants. Per aquest motiu, les mesures de primera generació posaven només l’èmfasi en la protecció del llogater, des del vessant jurídic i econòmic. Per contra, arran del posterior augment de l’habitatge en propietat en detriment del lloguer, les de segona i tercera generació tracten de moderar la tendència alcista del mercat de lloguer sense que això suposi una càrrega excessiva a la propietat en termes de diferencial entre renda regulada i renda lliure. És el que s’ha anomenat benefici raonable de la propietat.
L’argumentari de detractors i defensors
En el pla polític-ideològic, la discussió sobre aquest instrument de política d’habitatge té dos elements nuclears: el conflicte entre el dret de la propietat i la seva funció social, és a dir, la prevalença o subjecció d’un respecte l’altre; i l’ideari neoliberal sobre les virtuts del lliure mercat (fals dogma en matèria d’accés a l’habitatge com s’ha constatat al llarg de la història) en contraposició als principis social-democràtics que advoquen per la intervenció pública per garantir les necessitats bàsiques de la població.
En el pla tècnic-acadèmic, el debat, malgrat estar sovint contaminat pels postulats ideològics anteriors, és més complex. D’una banda, les crítiques se centren en les externalitats negatives que poden acompanyar aquestes mesures. Els arguments adduïts pels detractors solen ser: la possible creació d’un mercat negre de lloguer al marge de la regulació, la manca d’incentius perquè la propietat faci un correcte manteniment de l’immoble (amb el consegüent deteriorament físic), la persistència d’un procés de filtratge de la demanda que perjudica les llars menys solvents (l’establiment d’un topall a la renda no impedeix que la propietat prefereixi llogar l’immoble a aquelles llars amb majors garanties econòmiques), els desequilibris que pot causar un mercat de lloguer dual (si es fan exempcions en l’aplicació del control en el territori, entre obra nova i parc existent, segons la data de signatura del contracte, o en funció del nombre d’habitatges del propietari), i l’encongiment del segment del lloguer (bé per manca d’interès dels inversors en augmentar l’oferta, bé per l’atractiu més gran que pot tenir vendre l’immoble en lloc de llogar-lo).
Per la seva banda, els defensors, a més d’exposar la necessitat social de la mesura, acostumen a posar l’èmfasi en: la manca de despesa pública associada (només cal aprovar la norma), la immediatesa dels seus efectes positius (a diferència d’altres instruments de política d’habitatge que requereixen uns anys per materialitzar-se com, per exemple, la promoció de nou habitatge social), la seva efectivitat com a instrument moderador de les tendències inflacionistes en el lloguer, i la inexistència (o escassa rellevància) de les possibles externalitats negatives. A més, gaudeixen d’un avantatge important: és una mesura fàcil d’explicar i d’entendre en un context de forta inflació.
Com hom pot intuir, una qüestió central són les externalitats. Al respecte, la literatura acadèmica és pràcticament unànime sobre l’impacte negatiu que van provocar les mesures de primera generació en el llarg termini: reducció de l’oferta i degradació del parc. En canvi, els resultats de les avaluacions sobre l’efecte de les regulacions de segona i tercera generació són força divergents. Per exemple, els estudis sobre la incidència de la Llei 11/2020 de control de rendes a Catalunya durant l’any i mig de vigència són contradictoris: mentre que uns treballs no constaten cap reducció de l’oferta de lloguer (1) (2), altres afirmen tot el contrari (3) (4).
A partir de l’evidència científica disponible, des d’una perspectiva acadèmica no és possible concloure de forma rotunda ni l’absència ni la presència d’externalitats negatives en la implementació de control de lloguers de segona i tercera generació. Una hipòtesi raonable és que la seva aparició i abast depenen de dos factors: del disseny de la norma (sobretot de l’encaix amb la legislació d’arrendaments, i del diferencial entre preus lliures i regulats, el benefici raonable, el qual s’ajustava a Catalunya en la Llei 11/2020 mitjançant l’índex de referència de preus del lloguer) i del seu temps de vigència. En altres paraules, cal preveure que mesures de control concebudes com solucions temporals d’emergència d’escassa durada que només persegueixin moderar la tendència inflacionista del mercat en el curt termini (per tant, amb un preu controlat no molt inferior al lliure) no provoquin externalitats negatives, o que aquestes siguin mínimes, i a l’inrevés. En aquest sentit, un risc evident que cal tenir present és que aquestes normes perdurin molt més enllà del temps inicialment previst (com ha succeït repetides vegades al llarg del segle passat) a causa de la persistència del problema i del cost polític associat al finiment de la mesura.
La manca de contextualització de les mesures
Un element clau gairebé sempre absent en el debat és el context, l’articulació de la mesura amb la resta d’instruments de política d’habitatge. En les de primera generació, aquest aspecte no era tan rellevant perquè solament amb el decurs del temps generaven per elles mateixes habitatges de lloguer assequible en el segment privat (amb les consegüents externalitats a causa de la manca d’un mínim benefici raonable per la propietat), però amb les mesures actuals això no succeeix degut als mecanismes de revisió del preu regulat i a la seva naturalesa temporal. En tenir com a objectiu posar fre a l’escalada inflacionista del mercat, no contribueixen a millorar els problemes d’assequibilitat de la població sinó a què no empitjorin.
En resum, la discussió tècnica sobre el control dels lloguers hauria de desenvolupar-se en un marc conceptual més ampli. Entre altres qüestions, hauria de girar al voltant: (i) del disseny i la durada de la mesura; (ii) de les potencials externalitats negatives, del seguiment, avaluació i revisió de la norma en cas d’efectes no desitjats, i dels mecanismes complementaris més adients per minimitzar-los; (iii) del seu paper en cada sistema d’habitatge i dels programes d’acompanyament necessaris, per exemple, en qüestió de foment de l’habitatge social i d’ajuts directes al pagament del lloguer; (iv) i de la conveniència d’altres mesures complementàries orientades a reduir el preu del lloguer com l’establiment d’incentius fiscals o garanties públiques en el cobrament. Altrament, el debat serà fragmentat, esbiaixat i amb una excessiva càrrega ideològica que, molt probablement, impedirà cap mena de consens.
(1) Jofre-Monseny, J.; Martínez-Mazza, R. i Segú, M. (2022). Effectiveness and Supply Effects of High-Coverage Rent Control Policies. IEB Working Paper 2022/02. Disponible a:
<http://diposit.ub.edu/dspace/bitstream/2445/183683/1/IEB22-02_Jofre%2bMartinez%2bSegu.pdf>.
(2) Bosch, J. i López, J. (2022). Impacte de la Llei 11/2020 en el mercat de lloguer a la demarcació de Barcelona. Avenç de resultats. Observatori Metropolità de l’Habitatge de Barcelona. Disponible a: <https://www.ohb.cat/wp-content/uploads/2022/07/O22015_LAB_Control-lloguer_avenc_v_ampliada_Informe.pdf>
(3) Monràs, J. i Garcia Montalvo, J. (2022). The Effect of Second Generation Rent Controls: New Evidence from Catalonia. Economics Working Paper Series, Working Paper No. 1836. (versió actualitzada d’abril de 2022). Disponible a: <https://bse.eu/file/9594/download?token=GBwPWk9M>
(4) Kholodilin, K. A.; López, F. A.; Rey Blanco, D. i Gonzalez Arbués, P. (2022). Lessons from an Aborted Second-Generation Rent Control in Catalonia. DIW Berlin Discussion Paper No. 2008. Disponible a: <https://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4159469>
